我们来看一个企业被政策性关停的案例

2015年6月16日，明光市经济和信息化委员会下达《关于限期关停粘土砖瓦窑厂的通知》(明经信字[2015]115号)，要求明光市横山轮窑厂和明光市明浙盛新型材料有限公司于2015年8月31日前停止生产,2015年9月1日起将停止供电,并且要求两家企业从9月1日起主动拆除烟囱、窑体和设备,在9月30日之前拆除完毕,否则2015年10月1日起明光市市政府将组织强制拆除。通知中表示若两家企业主动拆除，则给予每门5000元奖励；若政府强制拆除，则没有任何补偿措施，两家企业还须承担强制拆迁的费用。【分析意见】

行政行为合法合规性法律分析

一、明光市经信委行政行为合法合规性分析

（一）明光市经信委做出的“关于限期关停粘土砖瓦窑厂的通知”超越了法定权限。

1、该项行政行为缺失授权规范

《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十一条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大性规定。

依据《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”

本案中明光市经信委拆除文件援引的明光市人民政府办公室《关于印发明光市“十二五”期间淘汰落后粘土砖瓦企业工作方案的通知》既非法律、法规亦非政府规章，仅是政府部门内部文件。

2、明光市人民政府亦无权就关停轮窑厂制定地方性行政法规和规章。

（1）《立法法》第八十二条亦明确规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。即地方政府具有立法权的主体仅限于省、自治区、直辖市和设区的市、自治州，其他均无权制定地方规章。

本案中，明光市人民政府隶属于安徽省滁州市，显然无地方立法权。即便地方政府有立法权，也只能设定警告或一定数额的罚款，而无权就责令停产停业的处罚制定规章。

（2）根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”

（3）《中华人民共和国行政强制法》也作了类似规定。

（4）根据国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，明光市经信委拆除文件援引的明光市人民政府办公室《关于印发明光市“十二五”期间淘汰落后粘土砖瓦企业工作方案的通知》以及更上一级的有关通知，均不是可供行政强制所必需的行政法规、行政规章。

（二）明光市经信委做出的“关于限期关停粘土砖瓦窑厂的通知”没有法律依据。

1、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

可见强制拆除的前提是建筑物、构筑物、设施等处于违法状态。首先要依照建设规划法律法规的明确条文判定违法，其次要依照法定程序裁定违法，明光市经信委无权主观单方面认定某个建筑物、构筑物、设施是违法应当被拆除的。

本案两家企业的建筑物、构筑物、设施都是合法企业的合法建筑物，不属于违法建筑物，不能被强制拆除。

2、《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的责令停产停业、吊销许可证等处罚种类等要求有明确的违法行为，本案两家企业都是合法企业，被责令停产停业、吊销许可证等也不是因为违法生产被查处，而是要为地方政策让道，因此，没有应当受到行政处罚并被执行的事实前提。

（三）明光市经信委做出的“关于限期关停粘土砖瓦窑厂的通知”的具体行政行为程序违法

1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。同时依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，本案还应告知当事人有申请听证的权利。

2、《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施时，应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及并告知当事人依法享有的权利、救济途径。

3、本案中，明光市经信委在作出本案具体行政行为之前，不但未依法告知拟作出处罚决定或采取行政强制措施的事实、理由及依据，也未告知行政相对人享有申请听证的权利。同时，明光市经信委在进行相关调查及认定时亦未按法定程序进行。因此，我们认为明光市经信委具体行政行为程序违法，剥夺了两家轮窑厂应有的合法权益。

二、明光市经信委行政行为合理性分析

本案中两家轮窑厂均系政府招商引资项目，若因产业政策调整需要关停，应符合法律法规规定的前提，同时不损害相对人的合法权益。上千万的利益损失与十几万元的拆除补偿，拷问行政部门的良心。

（一）信赖利益应予以保护

1、信赖保护原则是行政法律法规的核心。

信赖保护指受国家权力支配的人民，如果因为相信政府而安排自己的生产、经营、生活，则政府有义务对人民的信赖利益给予保护，不会朝令夕改，损害人民的信赖。这就要求行政主体在行使职权过程中，必须诚实守信，不得随意变更、撤销、废止行政行为，否则就应赔偿或补偿相对人合理的信赖利益损失。政府的行政行为，不同于一般的民事行为，它不但具有确定力，而且具有公信力。他是全社会对行政行为的信任，是公共秩序得以安定，政权得以巩固的基础。

2、本案两家企业的投资经营是基于对于政府信赖而来的。

本案中，两家轮窑厂投资人均系在政府招商引资的引导下，对于旧的资源进行重新整合,增加投资开展生产和开拓市场。如果不是信赖政府的招商政策、信赖政府长达数十年不变的政策承诺和租约，投资人不会不断进行投资，安排长期生产。

经过多年的生产调整和市场拓展，逐步扭亏为盈。但大量的投入特别是基础建设需要通过以后数年数十年的经营才能获得回报。现在明光市政府部门，无视当初的招商引资政策承诺，以政府部门的文件强行要求企业关停企业，有悖政府诚信，忽视了自己的信赖保护义务。

（二）若因产业政策原因确需关停企业，应采取相应的补救措施。

行政法上信赖保护原则要求政府以诚实信用的方法作出行政行为，行政机关作出的抽象行政行为的效力不得适用于行为施行前已经终结的事实，这是法治国家中法的安定性的必然要求。行政部门的许可领域，更不能朝令夕改，对市场各参与主体的行政信赖利益一定要予以保护。

即使改变原有状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按“公益优先”原则，也需对行政相对人的信赖利益予以财产保护。

法无授权不可为，要严防“红头文件”越权代法，“乱作为”干预市场。即便基于产业政策真需要关停企业，应确保不损害企业主的利益。目前省内已有类似的判决可供参考。

　2013年12月27日，安徽省政府办公厅转发省安监局等7部门署名的第45号文件—《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》（下称“45号通知”），要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭。2015年4月，合肥市中级人民法院对安徽省24家烟花爆竹生产企业因不满地方“红头文件”，起诉安徽省人民政府的案件进行审理。最后法院判决，确认安徽省人民政府文件违法，并要求省政府采取相应的补救措施。（详见判例1）

（三）拆除文件与依法治国、依法行政的基本方略相悖，因拆除给企业主造成的损失，政府应当予以补偿。

为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，国务院曾制定了《全面推进依法行政实施纲要》。该《纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求即：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时还强调：”完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。””要建立健全行政补偿制度。”党的十八大再次强调：“政府的诚信，关系民主法治、公平正义，影响着政府的公信力，决定着和谐社会的建设”。 政府既是社会制度的制定者、执行者和维护者，又是公共道德的示范者。政府的诚信，是社会信用体系建设的重要一环和关键，关系民主法治、公平正义，影响着政府的公信力，决定着社会主义市场经济健康发展和和谐社会的建设。这充分说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度将是我国政府全面推进依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之一。

三、明光市相关职能单位行政配合措施正当性分析

明光市相关职能单位为配合政府的行政强制行为，拟采取或正在采取其他一系列手段，包括不予继续许可、吊销执照、停水停电等，迫使行政相对人服从行政决定，这些措施虽然体现了政府的强势，但不具有法律上的正当性和道德上的正当性损害相对人的合法权益。

（一）利用行政许可手段配合强制拆除行为的分析

1、信赖利益保护不得任意废弃

为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，即使公共利益需要撤销，也应当先给予财产保护再撤废该行政行为。

本案两相对人被当地招商政策召唤，来明光投资兴业，项目就是轮窑，期限就是长期，需要哪些许可才能保证合法持续经营，这些当地政府、行政许可部门都是明知的，相对人正是基于信赖才敢收购、追加投资。

招商引资时，各个部门都开绿灯，要拆时，又突然不予许可，就会失去政府的公信。

2、行政许可应当依法独立进行。

依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。……”

《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第（五）项规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

《中华人民共和国行政许可法》第十五条规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；第十六条规定，法规、规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，延续许可，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。

本案中，明光市相关职能部门对两家轮窑厂要求办理安全生产许可证、采矿许可证续期等事宜遭到推诿，拒绝受理两家轮窑厂的申请请求，明显违反了行政许可法的法律规定。横山轮窑厂采矿许可证尚在有效期内，营业证件齐全。现在却被要求停业，明显侵犯了企业业主经营自主权。

（二）、利用强行停电手段配合强制拆除行为的分析。

电力体制改革以后，从法律层面上来说，供电企业已经成为了一个单独的企业，它只有民事权利，而无行政权利。由供电企业实施行政强制，主体不适合。供用电双方建立的供用电关系是通过签订《供用电合同》，明确各自权利义务的。在用户自觉遵守供用电秩序，依法足额交纳电费的情况下，供电企业单方面中止供电即为违约，用户完全可以依据《合同法》的相关规定，向供电企业提出索赔。虽然，供电企业实施停电都是在地方政府的要求下进行的，但《合同法》同时规定“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任”，所以供电企业仍然无法摆脱面临民事赔偿请求的责任。

同时，根据《合同法》、《电力法》等相关法律法规的规定，能够导致停止供应水电的情形主要有以下几种情形：

（1）因供电设施检修、包括计划检修、临时检修等（《合同法》180条、《电力法》第29条）

（2）依法限电（《合同法》第180 条，《电力法》第29 条）。

（3）用户违法用电、用水，情节严重时可以按照国家规定的程序停止供电、供水（《合同法》第180条；《电力法》第29 条；《电力供应与使用条例》第30、40 条；《城市供水条例》第35 条）。

（4）未按规定交付电费、水费的（《合同法》第182 条；《电力供应与使用条例》第27、39 条；《城 市供水条例》第35 条）。

（5）为保障建筑工程安全生产管理，需要临时停水、停电，建设单位应当按照国家有关规定办理申请批准手续（《建筑法》第42 条）。

 上述停止供应水电的法定情形中并不包括行政机关的决定。

（三）行政强制拆除的法律分析

1、禁止生产与拆除设施是不同性质的行为

禁止两家企业不再生产砖瓦，是行政许可行为，拆除设施是行政强制拆除行为。如果设施是合法的私权利，没有法定依据和法定程序，不能认为禁止生产就一定要拆除设施。

2、拟拆除的设施受物权法保护

《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”《物权法》第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”同时《物权法》第四十二条第一款对拆除行为进行明确限定，具体规定：“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。

本案中，两家轮窑厂厂房、办公场所的建立均具备合法手续，所以属于两家单位合法的私有财产，依法受法律保护。

3、拆除需先征收，征收需先补偿。

若因公共利益确需拆除涉案房屋的，应当依法予以征收后再交由政府部门拆除。【最终结果】明光市人民政府行政复议决定撤销经信委的拆迁文件

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